为贯彻落实十九届四中、五中全会关于国家治理能力现代化和《粤港澳大湾区发展规划纲要》关于促进社会治理合作以及习近平总书记“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的工作要求，提升依法行政能力和依法决策水平，切实维护粤港澳大湾区纳税人合法权益，国家税务总局广州市南沙区税务局制定了《湾区跨境涉税事项早期中立评估暂行办法》，现予以发布，自发布之日起施行。
特此公告。
国家税务总局广州市南沙区税务局
2021年4月22日
湾区跨境涉税事项早期中立评估暂行办法
第一章 总则
第一条 为贯彻落实十九届四中、五中全会关于国家治理能力现代化和《粤港澳大湾区发展规划纲要》关于促进社会治理合作以及习近平总书记“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的工作要求，全面提升依法行政能力，提高自贸区税务部门依法决策水平，促进社会治理合作，切实维护粤港澳大湾区纳税人合法权益，打造立足湾区、放眼世界的法治化税收营商环境，依据《国家税务总局关于印发<“十三五”时期税务系统全面推进依法治税工作规划>的通知》（税总发〔2016〕169号）和《税收征收管理法》等法律法规及争议处理有关原则等，国家税务总局广州市南沙区税务局（以下简称南沙区税务局）结合实际，制定本办法。
第二条 早期中立评估是多元化纠纷解决机制中一种非诉讼纠纷解决方式，由中立的或独立的专家，就争议的事实问题、法律问题以及可能出现的结果作出客观分析与评论。在依法行政前提下，助力税务机关作出科学合理、相对人主动遵从的行政决策。
第三条 本办法适用于符合办法条件的湾区跨境涉税事项。早期中立评估坚持依法实施、税务推动、多方参与、公平中立、清正廉洁的工作原则。
第四条 南沙区税务局委托专业法律查明机构，根据具体事项性质，选择中立评估专员对事项涉及的事实认定、法律查明以及可能出现的结果等，开展早期中立评估。
第二章 组织架构
第五条 南沙区税务局成立跨境涉税事项早期中立评估工作室（以下简称中立评估工作室），负责早期中立评估的日常事务管理。
第六条 专业法律查明机构根据委托，选择税务、财会、法律、商事等方面的跨境领域专家作为中立评估专员，组成中立评估委员会，开展早期中立评估。单个事项的中立评估委员会由三人组成，情况复杂的可由五人组成。
第七条 中立评估专员应当符合下列条件：
（一）具备适合从事中立评估的工作经历和生活经验；
（二）是某一领域的专家，或者具有相关专业领域的注册资格；
（三）品行良好，公道正派，有五年以上专业领域经验，无不利于早期中立评估的不良记录。
第八条 出现下列情形之一的，中立评估专员应当回避：
（一）违反本程序规则有关规定的；
（二）具有可能影响早期中立评估公正性情形的；
（三）被相对方或税务机关一方书面要求回避并说明理由的。
第三章 评估事项确定
第九条 下列环节的跨境涉税事项涉及的事实认定、法律查明以及可能出现的结果可以开展早期中立评估：
（一）征税行为；
（二）行政许可；
（三）税收保全措施与强制执行措施；
（四）行政处罚；
（五）政策研发；
（六）其他有必要的境外涉税事实认定和法律查明。
第十条 下列跨境涉税事项不适用早期中立评估：
（一）税务机关已依法作出最终处理决定；
（二）税务机关不具有自由裁量权的领域；
（三）正在进行或已有结果的行政复议；
（四）正在进行或已有结果的行政诉讼；
（五）涉及范围较广或相对人众多的分歧处理；
（六）依法不宜采用早期中立评估的其他事项。
第四章 早期中立评估流程
第十一条 税务机关作出具体行政行为之前，相对人或税务机关认为确有必要，均可提出启动早期中立评估程序的建议。经另一方同意后，中立评估程序启动，中立评估程序启动需达成合意，否则，中立评估程序不启动。
第十二条 启动早期中立评估应当同专业法律查明机构签订书面委托合同，明确权利和义务。相对人、税务机关和专业法律查明机构还应共同签订确认书，书面确认评估事项和选定中立评估专员。
第十三条 早期中立评估启动后，通过中立评估工作室将包括不限于事项的基本情况、需要认定的事实、需要查明的法律、需要解决的分歧以及其他需要通过实施早期中立评估实现的目的等内容，传递至专业法律查明机构交由中立评估专员开展早期中立评估，出具评估结论。
第十四条 专业法律查明机构应当在三十日内就委托事项出具评估结论，案件情况复杂的可以适当延长，但是延长期限最多不起过三十日。
第十五条 早期中立评估的流程依法向社会公开。但具体评估事项的内容不向第三方公开，相对人、税务机关、专业法律查明机构和评估专员，应当依法为评估过程中知悉的商业秘密和个人隐私保密。
第五章 评估结论使用
第十六条 中立评估结论应具备以下形式和基本内容：
（一）中文书面报告并按要求附以其他语言的译本；
（二）叙述委托查明要求与范围；
（三）与委托事项直接相关的法律、权威判例、法律规则和政策；
（四）必要的分析与论证；
（五）明确的结论性意见；
（六）专家本人签名及（或）聘任机构公章；
（七）相关资格证明文件；
（八）符合委托目的的其他必要附件。
第十七条 中立评估工作室收到中立评估结论后应进行登记，税务机关根据实际需要，可以对中立评估专员进行询问，或要求中立评估委员会进一步补充资料，必要时邀请中立评估专员向税务干部、行政相对人进行解释。
第十八条 税务机关和相对人共同对中立评估结论进行确认，原则上应当适用中立评估结论。但下列情况除外：
（一）中立评估结论与现行法律法规相冲突；
（二）早期中立评估的论证目标及过程不符合委托要求；
（三）据以作出中立评估结论的事实是错误的；
（四）确有证据证明，专家违反了本办法规定或评估过程出现较大程序瑕疵，可能严重影响结论的客观中立；
（五）不宜适用的其他情形。
第十九条 税务机关依据本办法不予适用中立评估结论，应当将不予适用的理由告知相对人。
第六章 争议处理及权利救济
第二十条 对于依照本办法应当适用的中立评估结论，纳税人仍持异议的，可向税务机关反馈，经税务机关同意，可以依法通过多方磋商、专家调解等其他多元化纠纷解决机制解决。
第二十一条 早期中立评估属于帮助税务机关作出科学决策、解决双方分歧的过程性行为。但相对人可以依现行法律法规，对税务机关参考早期中立评估结果作出的具体行政行为行使救济权利。
第七章 附则
第二十二条 本办法由国家税务总局广州市南沙区税务局负责解释。
第二十三条 本办法自2021年4月25日施行。
关于《国家税务总局广州市南沙区税务局关于发布〈湾区跨境涉税事项早期中立评估暂行办法〉的公告》的解读
一、开展跨境涉税事项早期中立评估的背景
1.多元纠纷解决方式已成为趋势。习近平总书记在2019年中央政法工作会议上提出：“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面。”党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央致力于推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十八届四中全会提出，要健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。2015年12月，中办、国办印发《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，多元化纠纷解决机制改革进入了全面系统推进的新阶段。
2.行政法上合作治理趋势。转型期社会秩序要求创新现有的行政争议解决机制，寻求拓展纠纷解决的可能空间。包括自行协商、调解等制度在内的合意型行政争议解决机制，既契合于纠纷当事人的内在需求，又因应了现代行政法上合作治理趋势，是一种可行的机制选择。民事纠纷ADR的方法例如调解和仲裁已经被广泛应用到带有公法意义的纠纷领域。
3.粤港澳大湾区需要税收协调机制。随着《粤港澳大湾区发展规划纲要》颁布及“十四五”规划出台，跨境投资逐渐成为粤港澳大湾区跨境税务最为典型的焦点问题之一。粤港澳大湾区涉及“一个国家、两种制度、三个关税区”，显著税制差异产生的制度障碍与运行成本，导致常设机构的确认、税收居民的判定、个人所得税征缴等问题出现。客观上跨境涉税事项具有更强的专业性，信息孤岛和闭塞现象更为明显，行政机关和相对人更有借助专家进行事实认定、法律查明及评估论证的需要。
二、跨境涉税早期中立评估暂行办法的主要内容
《湾区跨境涉税事项早期中立评估暂行办法》共有七章。第一章“总则”明确了早期中立评估办法的制定目的和依据、适用范围、工作原则等。第二章“组织架构”明确由早期中立评估工作室负责早期中立评估的日常管理，评估专员应符合的条件。第三章“评估事项确定”明确了可开展早期中立评估的跨境涉税事项范围与例外情形；第四章“中立评估流程”明确了早期中立评估的具体操作程序。第五章“评估结论使用”明确了评估结论的形式与基本内容，以及适用评估结论的基本原则；第六章“程序衔接”明确了早期中立评估与其他多元纠纷解决机制的衔接；第七章“附则”明确了该办法的施行日期。
三、跨境涉税事项早期中立评估暂行办法的创新点
1.早期中立评估有助于提升税收治理能力现代化。跨境涉税事项早期中立评估制度的设立，作为多元化纠纷解决的一种方式，其核心是由中立第三方对争议内容从专业角度进行中立、公平、公正地评估，以促使纠纷化解，本质上属于合意型纠纷解决机制。现行《行政复议法》和《行政诉讼法》保守传统的职权主义建构模式，导致现有的争议解决机制建立在“强对抗性”的基础上。税务领域早期中立评估的便捷性、效率性、缓和性和补充性的功能有利于缓解税务争议过程中的对抗关系，促进纠纷合理化解，顺应税收治理的多样性、合作性、民主性、经济性的要求。
2.有效提升依法行政水平与纳税人遵从度。在进入对抗性程序前通过早期中立评估等方式，借助专业服务机构提供更为科学合理的判断以供争议双方在纠纷陷入困境时作为参考，有利于缓解税务争议的对抗关系，促进纠纷合理化解决。通过专业法律机制委托的评估专家的中立、专业，程序俭省，互动性强，这些特征大大提高了相对人和行政机关的效率，对双方有极大的吸引力。
3.早期中立评估有效应对跨境涉税事项，适应粤港澳大湾区“一个国家、两种制度、三个关税区”的特点。早期中立评估作为现有国际税收争端解决的补充，有效解决跨境涉税事项事实认定及法律查明方面的不确定性，促进投资贸易便利化，打造湾区法治化营商环境。跨境涉税事项早期中立评估的运行，为将来研究跨境投资的征税模式与区域性税收协调机制提供了有益的探索。
